第二届“海洋合作与政策协调”国际研讨会在厦门成功举办

2021年11月19日至20日，由自然资源部海洋发展战略研究所、厦门大学法学院主办，厦门大学南海研究院、厦门大学海洋法与中国东南海疆研究中心承办，厦门市海洋国际合作中心、福建海洋可持续发展研究院协办的第二届“海洋合作与政策协调”国际研讨会在厦门成功举行。

本次会议聚焦“南海治理与可持续发展”，采用线上线下相结合的方式进行，来自然资源部海洋发展战略研究所、厦门大学、中国南海研究院、清华大学、武汉大学、西安交通大学、南京大学、宁波大学等单位以及印度尼西亚、马来西亚、泰国、柬埔寨、菲律宾、新加坡等国家的百余名嘉宾参加了此次会议。

11月19日上午，国际研讨会的开幕式于厦门宾馆举行，由厦门大学南海研究院助理教授董世杰主持。

自然资源部海洋发展战略研究所副所长吴继陆研究员致开幕辞，他对来自国内外的专家学者表示热烈欢迎，对会务组的筹备工作表示感谢。他认为本次学术研讨会的主题较之以往与众不同，对中国实现南海治理与可持续发展以及与南海周边国家合作具有重要意义，期待此次会议中各位学者的精彩报告。

厦门大学南海研究院副院长施余兵教授在致辞中对各位与会嘉宾的到来表示欢迎，介绍了厦门大学及厦门大学法学院、南海研究院的基本情况，并预祝本次会议取得圆满成功。

开幕式后，会议进入报告环节。议题一“以联合国为核心的国际海洋治理体系”由厦门大学南海研究院副院长施余兵教授主持。

联合国前海洋事务高级官员蒋逸航先生做了题为“联合国在亚太区域海洋治理方面的义务和作用”的报告。他指出联合国体系内负责区域海洋治理的机构在履行时所面临的挑战：首先，不同于单纯基于科学方法而设计的大海洋生态系统，区域海洋计划和区域渔业机构的地理范围取决于科学和政治的综合考虑，而非一项涵盖全球所有海洋区域的系统性机制。其次，尽管在现有公约有关计划框架下实施的活动，与渔业资源管理直接或间接相关，且可能有助于渔业管理，但缺乏专门关于渔业资源管理的公约；更麻烦的是大海洋生态系统机制可能会与区域渔业机构、区域海洋安排出现职能重合，甚至导致资源浪费和低效率。最后，参会不同的区域海洋治理机制，会导致某一区域海洋治理机制的决定不适用于其他区域海洋治理机制的参与者。针对上述问题，他强调在新老问题交织的时代，对于区域海洋治理，必须要整体考量、共同规划、协同合作。

印度尼西亚共和国外交部Ahmad Almaududy Amri博士做了题为“联合国在全球海洋治理中的角色”的报告，从三个方面阐述了联合国在全球海洋治理中的重要作用：首先，联合国作为规则的制定者，为成员国进行讨论协商提供了多边论坛的平台，产生了诸如《联合国海洋法公约》、《1995年鱼类种群协定》等成果。其次，联合国海洋事务和海洋法非正式磋商进程在维护海上安全方面发挥了重要作用，例如，在其2020年报告中指出海盗行为和武装抢劫犯罪仍是海上安全的巨大威胁。其次，联合国还为新兴海洋问题的讨论，提供了多边论坛的平台。有鉴于此，他建议联合国继续保持其工作的公开透明，健全多边对话机制，并加强对《联合国海洋法公约》等一些国际法律文件的实施情况的监督。

厦门大学南海研究院林蓁副教授做了题为“联合国教科文组织与21世纪海上丝绸之路的水下文化遗产保护”的报告。她指出，鉴于联合国教科文组织在推动落实《水下文化遗产保护公约》方面的诸多实践，特别是有关海上丝绸之路沿线水下文化遗产保护的实践，如创建丝绸之路在线平台，其中汇集了海上丝绸之路沿线的水下文化遗产，有必要进一步发挥联合国教科文组织在保护海上丝绸之路沿线水下文化遗产方面的积极作用，因此希望各国尽快加入《水下文化遗产保护公约》，更好地利用联合国教科文组织这一平台进行多边会谈，促成更多的国际合作。

马来西亚伊斯兰理科大学Mohd Hazmi Mohd Rusli副教授做了题为“国际海事组织在全球海洋治理中的贡献——以马六甲海峡为例”的报告。他强调了马六甲海峡的地理位置及其对于国际航运的重要性，但也指出国际航运所带来的海洋环境问题。而国际海事组织也采取了一系类措施来平衡马六甲海峡的国际航运和海洋环境保护，例如，引入分道通航制、关于特别区域的初步报告以及《联合国海洋法公约》第43条中的合作机制。他认为在马六甲海峡中平衡航运和海洋环境保护的最好方法，就是在国际海事组织的主持下，加强沿岸国和海峡使用者之间的现有合作机制。

议题二“无人海洋活动的挑战”由西安交通大学法学院郭剑萍助理教授主持。

马来西亚海事研究所海事安全和外交中心前高级研究员/中心主管Martin A. Sebastian做了题为“通过无人航行器提高海上安全”的报告。该报告认为，随着无人航行器广泛运用于军事、执法科学和商业等用途，将会产生以下影响：一是无人航行器与有人航行器协同作业的能力正在重新定义海上安全。二是无人自动平台将使得从事高风险工作变得低成本和高效，这也将在不远的将来重新定义海上安全。

宁波大学法学院陈海波博士做了题为“无人航运与区域合作”的报告。她在报告中强调就无人航运开展区域合作的意义，认为国际航运作为一个整体，本身是一个巨大的合作系统。在区域层面，特别是东亚和东南亚地区的国家之间具有就无人航运进行合作的现实需要。同时，船旗国和其他国家之间的管辖权冲突也呼吁进行合作。南海周边国家应基于《联合国海洋法公约》和国际海事组织各公约，就无人航运开展区域合作。

厦门大学南海研究院博士生Sabrina Hasan做了题为“海上无人船和船旗国管辖：海洋法下的挑战及其解决方法”的报告。她认为应将水面无人航行器视为船舶，排除水下无人航行器。水面无人航行器应由船旗国管辖。各国应就水面无人航行器加强区域合作，同时发挥国际海事组织作为主管国际组织的作用。

清华大学博士生陈曦笛做了题为“确定海上无人航行器法律地位的困境：分歧、原因及发展前景”的报告。他指出造成目前关于海上无人航行器法律地位分歧的主要原因，包括海洋法发展存在困难，未来海上无人航行器发展的不确定性，国家立场的不明确以及潜在的国家利益冲突等。针对这一分歧，他认为一个国家有三种方法供选择：通过立法或者声明澄清无人航行器的法律地位，或者继续使这一问题保持模糊，抑或是使用类型学方法。他最后指出，由于围绕有人驾驶船而创设的现有规则体系无法适应无人航行器的时代，所以很难在短期内消弭由此带来的分歧。无人航行器不再是一个科学概念，而是国际法学者必须面对的问题。

议题三“南海海洋生态治理”由自然资源部海洋发展战略研究所罗刚副研究员主持。

泰国国立法政大学法学院自然资源和环境法中心Naporn Popattanachai博士做了题为“塑料的未来、南海和海洋环境的保护”的报告。他指出塑料污染日益严重的现状，特别是亚洲地区，其塑料污染占据了世界的51%。目前应对塑料污染存在以下挑战：缺乏关于塑料生命周期的数据，关于海洋塑料污染监测和知识的缺乏，资金和技术的限制，针对海洋塑料污染的跨界性问题却只能采取国内行动，无效的废物管理，以及未能充分地尝试去补充执行现有的多边环境协定。但仍存在机会，即针对全球塑料管理的谈判形成亚洲的立场。

武汉大学中国边界与海洋研究院蒋小翼教授做了题为“南海海洋生物多样性养护的国际法规范的碎片化困境及其路径选择”的报告。她指出南海是一个庞大的海洋生态系统，生物多样性丰富。但是南海生物多样性保护的国际法律规范体系复杂多样，这在为南海生物多样性保护提供法律依据的同时，也导致了碎片化的困境。为解决这一困境，她提出了五点建议：一是协调众多法律文件之间的适用关系；二是不能忽视软法文件在保护海上生物多样性中的作用；三是建立新的国际框架公约并将现有的碎片化的国际法律规范体系纳入其中；四是在南海引入基于生态系统管理的理念；五是强化在南海跨学科海洋科学研究和科学知识传播方面的协作。

柬埔寨环境部海洋与海岸带养护司海岸带与海洋资源研究处负责人TithuotVathana女士做了题为“强化海洋与海岸带参与式管理和养护”的报告。她介绍了海洋与海岸带养护司的组织架构和主要职能，指出柬埔寨管理和养护海洋和海岸带所面临的问题：栖息地的破坏和外来物种入侵，无计划的沿海和工业开发活动，土地掠夺，毁坏红树林，污染、旅游业和油轮原油泄漏以及侵蚀。针对这些问题，她提出了一些应对措施，如加强执法，通过能力培训提升管理效率，提供必要物资或设备以促进工作质量，鼓励村民和青年参与巡逻活动，定期监督执行情况，强化和扩大与开发伙伴、利益攸关方以及社区的密切关系和合作，参与重要活动以便学习和分享关于自然资源养护和保护的知识和经验。

菲律宾八打雁省环境与自然资源厅生物多样性管理处负责人暨高级环境管理专家Rochelle P. Amboya女士做了题为“菲律宾八打雁省马比尼市和丁格罗伊的养护费：开工前先付费”的报告。该报告提出，由于地方政府预算有限，加之来自非政府组织和其他伙伴的外部的援助不稳定，但又需要额外的预算来使得当地政府和社区养护和保护海洋资源，这促使设立付费机制。马比尼市和丁格罗伊的经验表明：在非政府组织和其他伙伴的指导和帮助下，地方政府之间通过相互合作是可能建立关于养护自然资源的伙伴关系；潜水者和旅游胜地业主在使用海洋资源时会更加负责；使得开发与自然资源养护直接关联；以及地方的积极性将会极大推进国内甚至国际的海洋资源养护的努力。尽管如此，仍然存在挑战，例如旅游胜地与渔船作业者之间制约平衡问题，以及监测体系。对此，报告建议：改进当地的养护和支持政策；设立为社区提供激励的机制；改善监测体系以及能力建设。

西安交通大学法学院郭剑萍助理教授做了题为“《联合国海洋法公约》第192条的发展和中国在南海的履行”的报告。报告认为第192条的规定简短而概括，其规定了一项行为义务而非结果义务。通过国际司法实践，第192条的内涵得到一定阐明，它所保护的海洋环境包括海洋生态系统，它的适用范围涵盖所有海域，要求各国制定适当规则和措施来保护海洋环境，并且在执行过程中保持一定的警惕性。中国在南海的实践表明，通过海洋环保立法和执法活动，中国已经履行了第192条中的义务。

议题四“南海海洋合作机制与智库作用”由厦门大学南海研究院钟慧副教授主持。

中国南海研究院院长助理杨力研究员做了题为“南海沿岸国合作机制”的报告。杨力研究员指出，在南海开展海上合作一直是讨论比较多的话题，在这方面取得了一些进展并搭建了不少平台，但合作仍需更加实质化、常态化和机制化。为此，应积极考虑建立南海沿岸国合作机制的倡议。《联合国海洋法公约》为建立该机制提供了坚实的法律依据，指明了合作的领域，也为非沿岸国和国际组织的建设性参与提供了空间。为了突破有关各方间互信尚不够充分的瓶颈，南海沿岸国应努力就善意履行《联合国海洋法公约》有关义务达成明确共识，充分发挥智库的先导作用，认真借鉴其他地区沿岸国合作经验，并在《南海各方行为宣言》和谈判“南海行为准则”等框架下落实沿岸国合作机制的构建。

菲律宾中华研究学会主席Rommel C. Banlaoi博士做了题为“通过二轨机制寻求南海合作”的报告。报告认为有别于政府间进程，“二轨外交”是一种通过非政府倡议来促进国际和平与稳定的新型国际合作形式。在亚太地区，“二轨外交”在就区域内重要安全问题鼓励对话协商方面发挥了重要作用。“二轨外交”不仅鼓励建立信任措施，也在推动预防性外交理念和区域冲突的共同解决方案。亚太地区“二轨外交”的一个重要议题就是南海。“二轨外交”在南海促进建立信任措施，推动和平协商与务实合作方面已发挥了重要作用。近年来南海沿岸国也在积极推动“二轨外交”，2016年成立的“中国—东南亚南海研究中心”就是一个重要实践，该中心的根本宗旨是维护良好的海洋治理，开展促进南海合作的研究，特别是在《南海各方行为宣言》基本涵盖的领域开展合作。

自然资源部海洋发展战略研究所张颖副研究员做了题为“关于南海地区闭海和半闭海合作的反思：理论和实践”的报告。她认为南海是典型的半闭海，根据对《联合国海洋法公约》和区域实践的研究，关于闭海和半闭海合作多是一种建议而不是一种强制性的义务，合作方式也是多样的，应该鼓励各国通过适当的区域组织进行合作，而一个强大的区域组织有利于促进闭海或半闭海沿岸国之间的合作。具体到南海地区，沿岸国的合作具有很强的现实需要，《南海各方行为宣言》为南海的合作提供了坚实的基础。在争端得到全面解决之前，有关各方可以探讨开展各项合作活动。目前，中国分别与马来西亚、印度尼西亚、泰国在南海进行不同程度的合作。但是南海合作面临一些挑战：这些合作缺乏制度安排尚处于初级阶段；没有一个强有力的组织促进区域合作；合作项目的重复性很高，难以实施多阶段的长期合作项目。对此，报告提出三点建议：一是可以在“南海各方行为准则”谈判中明确强调“半闭海”这一法律概念，以及《联合国海洋法公约》鼓励区域合作的精神；二是将渔业管理和海洋环境保护作为优先合作领域；三是逐步提高合作的制度化水平。

新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院Collin Koh Swee Lean博士做了题为“促进南海务实安全合作”的报告。报告认为共同的安全需要和《联合国海洋法公约》的规定都证明需要加强南海合作。虽然在南海不缺乏合作机制，但挑战仍在，具体包括：持续的海洋主权和管辖权争端，反复出现的海上事件，战略信任赤字，多限于业务层面的合作仍受国家间政治关系干扰，各国对于《联合国海洋法公约》的不同解释，缺乏抑制沿岸国不进行合作的海上能力。为此，报告提出四点建议：一是在进行实际安全合作之前需要建立信任。二是要从容易实现的目标着手；三是发挥非政府组织和公民社会组织的作用；四是对于南海域外国家，与其排斥不如引导其发挥建设性作用。

厦门大学南海研究院董世杰助理教授做了题为“重述‘不影响条款’对南海合作的意义”的报告。报告指出“不影响条款”包含两个要素：一是合作协议中的任何规定均不得影响各国关于海洋划界或各自海洋权利的既有立场；二是基于合作协议而实施的任何活动均不得影响各国关于海洋划界或各自海洋权利的既有立场。将“不影响条款”作为南海合作的前提具有至少三个方面作用：一是有助于南海合作规避确定争议海域这一难题，使得海洋合作既可在争议海域实施，也可在各国间就是否存在争议未达成共识的海域实施；二是使得南海沿岸国在讨论合作机制时不再纠缠于谁拥有控制权，而是关注哪一种机制可以提高合作效率；三是有利于南海沿岸国中的非争端当事国在不改变既有立场的情况下参与南海合作。基于此，报告认为“不影响条款”可以基本扫除南海合作的国际法律障碍。

印度尼西亚苏南‧卡里嘉贾伊斯兰大学M. Misbahul Mujib博士做了“南海反恐法律合作的不足”的报告。报告指出南海是世界贸易最重要的航道之一，同时也是一个易受恐怖主义威胁的地区。目前在南海地区适用的反恐国际法律文件，既有国际公约，也有区域性文件。但并非南海所有沿岸国均加入或批准了国际反恐公约。至于区域性反恐文件这则都是软法，且都没有对海上恐怖主义做出明确定义，还会涉及管辖权等问题。针对上述问题，报告建议：一是持续进行更充分的外交谈判，建立有约束力的合作关系。二是各国应统一关于恐怖主义和海上恐怖主义的定义，以区别其他犯罪。三是为了避免管辖权冲突，缔约国应该在协议中对管辖范围做出限制。四是进行联合海上巡逻等活动。

南京大学国际关系学院张诗奡助理教授做了题为“关于紧急和严重核事故的海洋环境监测合作”的报告。报告指出，日本福岛核污水和康涅狄格号核潜艇事件提醒南海沿岸国和其他东盟国，南海确实存在核污染或放射性污染的风险。虽然一般国际法确认了保护和保全环境的法律义务，但现有规则并不要求主权国家在实施可能有核污染的项目前，无条件接受来自国际组织或国家间机制的环境影响评价，或者完全禁止核动力船舶或潜艇。这意味着风险依旧存在。就南海而言，最大程度减少对人民的损害，是中国和东盟国家共同面对的重要议题，中国和东盟国家可以共同努力监测由于核和其他放射性物质引发的严重紧急海洋污染，并及时分享信息。

在20日的闭幕式环节，自然资源部海洋发展战略研究所罗刚副研究员和厦门大学南海研究院副院长施余兵教授代表主办方致闭幕辞。罗刚副研究员指出，唯有对话和合作才能维护南海地区的和平与稳定。他希望本次会议能有助于促进中国与东盟国家的对话与合作，期待东盟国家学者为推动地区海洋合作与政策对话积极建言献策。施余兵教授表示，通过一天半的讨论，大家都受益匪浅。正如各位嘉宾在报告中所讲的那样，我们应该遵守以国际法为基础的国际秩序。感谢各位嘉宾为南海合作所提出的有益方案，并对本次会议的合作伙伴表示感谢。期待来年大家可以面对面交流。

文/ 田慧芬、王婧、黄佳、融雪、周涵鑫

图/ 陈毓慧

审校/ 董世杰