施余兵教授赴纽约联合国总部参加“BBNJ政府间谈判第五届会议续会”

2023年2月20日-3月4日，应外交部的邀请，厦门大学南海研究院副院长施余兵教授作为中国代表团成员和专家顾问，赴美国纽约联合国总部参加了为期两周的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）政府间谈判第五届会议续会”。代表各国政府、联合国特设机构、非政府组织和学术界的400多名代表参加了此次谈判，并围绕“海洋遗传资源，包括惠益分享”“包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施”“环境影响评估”“能力建设和海洋技术转让”以及跨领域问题展开了密集的谈判磋商。最终，纽约当地时间3月4日（周六）夜晚，在连续近40小时的主席闭门磋商后，各国就BBNJ英文案文达成一致。根据大会安排，后续非正式工作组将对英文案文进行编辑并翻译成六种联合国官方语言，并于后续某个时间（暂定为今年6月）再次召开续会，正式通过六种语言的协定案文，并开放签署。此次达成的BBNJ协定将成为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的第三个执行协定，其实施将对国际海洋秩序产生重大影响。总体来看，BBNJ协定的达成是多边主义的巨大成功，有利于全球海洋治理。

与此前五次政府间会议相比，本次续会谈判具有以下四大特征。

第一，本届续会谈判工作方法更加多元化，小型工作组和闭门主席磋商成为推动协定达成的重要原因，在某种程度上，谈判强调了效率却牺牲了公平。在谈判的第一周，各方的分歧越发明显，且越来越多；不少谈判方临时提交了新的提案，谈判陷入僵局。谈判进入第二周后，大会主席继续利用小型工作组研提妥协案文，并提交非正式会议协商讨论；同时，对于存在重大分歧的议题，主席鼓励个别有特别关切的国家双边磋商，对于仍然无法解决的问题，提交主席闭门磋商解决。在协定达成前40小时，谈判进入“车轮战”，最终在海洋遗传资源的货币化惠益分享议题取得突破后，各方纷纷妥协，剩余议题迅速达成。然而，协定高效达成的背后，是牺牲了一些小国的利益。由于妥协案文主要是通过小型工作组达成的，而小国无法派出足够的代表参加所有这些工作组，导致谈判参与度不够；同时，小型工作组和“加班”谈判都是以英文为工作语言，无法安排翻译，导致英语为非母语的国家代表在谈判中处于不利地位。

第二，各方的妥协促成了BBNJ协定的达成，定稿案文多处体现了这种妥协和刻意模糊，也为未来协定的履行困难和争端的产生埋下了伏笔。例如，由于发达国家和发展中国家阵营的分歧难以调和，协定第5条同时规定了人类共同继承财产原则和公海自由原则，但是，对于这两种原则如何兼容则存在不同解读。而且，b款提及人类共同继承财产原则时指出这是指《公约》中规定的这一原则，问题是《公约》中规定的人类共同继承财产原则仅仅适用于国际海底区域，那么，在BBNJ协定中该原则是否可以适用于公海呢？再如，对于d项中规定的预先防范（precautionary），应该规定为原则还是方法，各方存在较大分歧，最终将原则和方法同时予以规定，也是一种折中的考量。此外，第4条“关系”条款中应该如何解读“不损害（not undermine）”？在谈判时各方，包括欧盟和其他发展中国家，就对此存在不同的解读，在未来协定的履行中，可以预期这样的争端难以避免。

第三，BBNJ谈判中以77国集团为代表的发展中国家阵营不断分化，小岛屿发展中国家集团（PSIDS）和加勒比共同体（CARICOM）等发展中国家显示出与其他发展中国家不同的诉求，尽管这些国家在其关切的传统知识、气候变化等议题或表述上实现其象征性利益，整个发展中国家阵营在海洋遗传资源的货币化惠益分享议题上并没有取得预期的成果，以欧盟为代表的西方发达国家则基本实现了其主要关切。在此次续会谈判中，由于77国集团就一些关键议题难以达成集团立场，对于其最为关注的海洋遗传资源的货币化惠益分享问题并没有实现其预期目标。基于海洋遗传资源的商业化而产生的货币化惠益分享，未来只能通过缔约方会议实现，而后者就此问题的表决机制是四分之三票决制，要实现发展中国家的诉求可谓遥遥无期。

第四，中国代表团作为谈判中的一支重要力量，其建设性地参与和灵活的立场确保了谈判按期达成，为谈判的达成作出了重要贡献并得到了各方的肯定。在本次续会谈判中，中国代表团对于划区管理工具所涉争议海域问题、国际海洋法法庭的咨询管辖权问题，以及争端解决程序等问题都有着自己明确的立场。然而，这些立场并没有得到广泛支持，即便如此，中国代表团仍然建设性地参与了各种双边和多边闭门磋商，积极研提出多份提案，并最终在大会主席的亲自推动下，获得了折中解决方案，在兼顾我国核心诉求的情况下，确保了谈判按期达成。同时，中国代表团在惠益分享、供资机制等诸多议题上积极维护发展中国家利益，为维护两大阵营的利益平衡、确保协定的公平公正作出了中国贡献。

图为中国代表团部分成员在联合国会场内的合影，施余兵教授（后排右五）

2021年4月6日《习近平致厦门大学建校100周年的贺信》中指出，建设世界一流大学，还需要“全面提升服务区域发展和国家战略能力”。作为国内海洋法领域的知名高校智库，近年来，厦门大学南海研究院持续关注BBNJ国际协定谈判和国际海底区域立法等海洋法领域的前沿议题，我院教师积极参加各类国际实践，向我国主管部委提交了多份咨询报告并获得国家领导人肯定性批示。

文/周晟全

审核/董世杰